Projet de loi fixant le nombre des conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région – Demande de renvoi à la Commission

Mardi 7 juin 2011

Demande de renvoi à la commission

M. le président. Je suis saisi, par MM. Mézard, Collin, Alfonsi, Baylet et Chevènement, Mme Escoffier, M. Fortassin, Mme Laborde et MM. Milhau, Plancade, Tropeano, Vall et Vendasi, d’une motion n° 8.

Cette motion est ainsi rédigée :

En application de l’article 44, alinéa 5, du règlement, le Sénat décide qu’il y a lieu de renvoyer à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale le projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, après engagement de la procédure accélérée, fixant le nombre des conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région (n° 552, 2010-2011).

Je rappelle que, en application de l’article 44, alinéa 8, du règlement du Sénat, ont seuls droit à la parole sur cette motion l’auteur de l’initiative ou son représentant, pour quinze minutes, un orateur d’opinion contraire, pour quinze minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement.

Aucune explication de vote n’est admise.

La parole est à M. Jacques Mézard, auteur de la motion. (Applaudissements sur certaines travées du RDSE, ainsi que sur les travées du groupe socialiste.)

M. Jacques Mézard. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, au nom de la grande majorité du groupe du RDSE et avec l’accord de la minorité, j’ai l’honneur de présenter cette motion tendant au renvoi du texte à la commission des lois.

Enfantée dans la douleur, la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 a commencé un parcours de vie maladif et chaotique dont nous avons perçu les symptômes lourds avant terme.

C’est donc très légitimement, en application de l’article 44, alinéa 5, du règlement, que, par la motion que nous présentons à la Haute Assemblée, nous considérons qu’il est opportun de renvoyer ce texte à la commission des lois, considérant qu’une nouvelle réflexion est indispensable afin d’extraire de ce corps législatif fragile des éléments nuisant à son fonctionnement, en particulier, le conseiller territorial.

Il convient tout d’abord, selon nous, de relever ce que nous considérons comme des désaccords dans la forme.

Le texte qui nous est soumis fait l’objet d’une procédure accélérée. Il faut pourtant le remarquer, les élections territoriales ne sont programmées que pour 2014 ; l’urgence ne se justifie donc pas de ce point de vue. De plus, la réforme des collectivités territoriales comprenait, outre la loi du 16 décembre 2010, plusieurs autres projets de loi relatifs en particulier à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale. Je pense, monsieur le ministre, au projet de loi n° 61, qui fait un peu figure d’Arlésienne… même si vous nous l’avez annoncé pour l’automne.

Il est manifeste que le tableau de répartition des conseillers territoriaux à l’Assemblée nationale, introduit par un amendement du Gouvernement que la commission des lois n’avait pu préalablement examiner, n’était pas prévu à l’origine. Il existe donc un problème de cohérence entre le volet de la réforme territoriale déjà promulgué et le reste, non encore examiné. Le présent texte n’est en réalité qu’un colmatage de la loi du 16 décembre 2010.

Il nous paraît toujours aussi anormal que ce texte ait été examiné en premier lieu par l’Assemblée nationale, alors que l’article 39 de la Constitution précise que les projets de loi ayant pour principal objet l’organisation des collectivités territoriales doivent être soumis en premier lieu au Sénat. Ce point a d’ailleurs été soulevé lors des débats à l’Assemblée nationale. Dans sa décision du 9 décembre 2010, le Conseil constitutionnel, appelé à examiner la conformité de l’introduction du tableau, ainsi que d’autres dispositions, par voie d’amendement à l’Assemblée nationale, relève, et je n’entends pas remettre en cause ses décisions, que ces articles présentaient un lien direct avec les dispositions qui figuraient dans le projet de loi ; la procédure était donc régulière.

Le cas est différent en l’espèce, puisqu’il s’agit d’un projet de loi dans son ensemble.

Le Conseil constitutionnel a développé dans sa jurisprudence la notion de « projet de loi ayant pour principal objet l’organisation des collectivités territoriales ». Selon lui, il faut entendre par « organisation », les dispositions relatives au nom et au territoire de la collectivité, à la composition, au fonctionnement et aux attributions de ses organes, ainsi qu’au régime juridique de leurs actes.

Le problème est donc ici de savoir si le tableau de répartition a trait à la composition des organes des collectivités. (Marques d’approbation sur les travées du groupe socialiste.)

Le Conseil constitutionnel – car il sera saisi – devra préciser son interprétation. Il est clair, en tout état de cause, que la procédure utilisée jusqu’à ce jour pour faire passer en force ce texte ne correspond pas, pour nous, à une application orthodoxe des règles constitutionnelles et a eu pour objectif de contourner la priorité que la Constitution avait instituée au profit du Sénat concernant l’organisation des collectivités territoriales.

En outre, comme nous venons de le rappeler, l’utilisation de quatre textes législatifs relatifs à cette réforme au gré de l’arbitraire de l’exécutif, et sans aucune cohérence, est un mauvais exemple. Il ne manquera plus, mes chers collègues, que de tenter d’utiliser la procédure accélérée pour le projet de loi n° 61 déposé le 21 octobre 2009, ou plutôt ce qu’il en reste. (Sourires sur les travées du groupe socialiste.)Est-ce bien respectueux du Parlement ? Est-ce bien respectueux de la démocratie parlementaire ?

Au fond, le renvoi à la commission se justifie tout autant et ce que nous constatons aujourd’hui sur le terrain le prouve amplement, comme d’autres orateurs l’ont indiqué. Nous assistons à un « détricotage » territorial à géométrie variable dont le clou sera le charcutage cantonal. D’une certaine manière, c’est l’ossature de l’organisation territoriale de la nation qui est fragilisée. Est-ce cela, la décentralisation dont nombre d’entre vous, sur toutes les travées, se réclament ?

Je ne résiste pas, mes chers collègues, au plaisir de vous relire quelques extraits du discours prononcé par le Président de la République à Saint-Dizier, le 20 octobre 2009, dont le préambule historique est d’une grande justesse. « Face à la multiplication des structures et à la complexité des circuits de décision et de financement, les élus sont épuisés, en particulier les maires. » Si les élus sont épuisés, gageons que la nouvelle loi les amènera au bout de leurs forces !

« Face aux doubles emplois, aux surenchères, aux saupoudrages, quand ce n’est pas du clientélisme, qui sont la conséquence de la confusion des compétences, les hommes et les femmes de bonne volonté, et il y en a beaucoup parmi les élus, sont ulcérés. »

« Je ne suis pas l’homme des commissions oubliées et des rapports enterrés. » Ceux qui ont participé à la mission Belot s’en souviendront…

Pour le Président, cette réforme ambitieuse reposait sur deux piliers.

Le premier était la création du conseiller territorial – il ne figurait pas dans le texte initial – « élu légitime, responsable, chargé de représenter son territoire », dans lequel il voit l’« émergence d’un pôle région-département doté d’élus communs » et une « meilleure organisation à moindre coût ».

Quant au mode électoral, le Président de la République poursuivait ainsi, et il ne manquait pas d’auditeurs attentifs : « En même temps, le pluralisme des idées politiques justifie que l’on réserve une place aux petits partis dans les conseils généraux et conseils régionaux. C’est ce que nous proposons en attribuant une partie des sièges à la proportionnelle [...]. « Bien sûr, toutes les mesures seront prises pour atteindre l’objectif de la parité. »

Le second pilier de la réforme portait sur la question des compétences.

Le constat dressé par le Président de la République est fondé, l’objectif clair : « Il faut que les régions et les départements exercent des compétences spécialisées. »

Je rappelle que, si les deux piliers de la réforme sont le conseiller territorial et les compétences, malheureusement, le Sénat n’a été admis à débattre ni du mode d’élection du conseiller territorial ni de la répartition des compétences en première lecture… C’est un comble pour la « maison des territoires » !(Applaudissements sur certaines travées du RDSE.)

Que dire aujourd’hui sur ces deux piliers de la réforme qui sont devenus deux questions clivantes, au-delà même des diverses sensibilités ?

Car le conseiller territorial fut cause de rupture dans ce qui pouvait devenir – M. Jean-Michel Baylet l’a rappelé –, à l’instar de la loi Chevènement, un projet consensuel. Or ce conseiller était absent des travaux de la mission Belot. Imposé d’en haut, il n’a reçu l’assentiment d’aucune association d’élus, tout simplement parce que cette création que nous avons appelée un « être hybride » ne résout aucun des problèmes posés.

Oui, le jour où vous avez voulu inoculer le conseiller territorial dans le tissu de nos collectivités, organisme hybride qui va les déstabiliser, il était clair qu’il s’agissait non plus de l’amélioration du fonctionnement des collectivités, mais d’un choix à vocation politique très électoraliste.

Monsieur le rapporteur, vous n’avez pas hésité à indiquer, lors du débat initial, que ce conseiller territorial constituait « un signal positif lancé aux élus locaux qui représentent avec un esprit de responsabilité remarquable le citoyen ». Eh bien, vous ne pouvez ignorer les difficultés que rencontrent ces élus locaux sur le terrain pour expliquer aux dits citoyens la réforme que vous leur avez concoctée. Car vous réformez les collectivités locales en méprisant les avis des élus locaux et de leurs associations. En réalité, vous avez eu peur de supprimer un niveau de collectivité, comme vous y invitait dans son rapport le comité pour la réforme des collectivités locales présidé par Édouard Balladur. Vous avez donc créé ce conseiller à la fois général et régional qui sera partout et nulle part.

Vous avez eu peur de pousser à la fusion des communes. Vous avez donc créé des communes nouvelles qui, en l’état, ne verront jamais le jour et, en fait de simplification, vous avez créé deux entités nouvelles, certes utiles : la métropole et le pôle métropolitain.

Nous sommes à un moment où non seulement nos concitoyens, mais aussi la grande majorité des élus n’ont pas encore intégré a logique de cette loi et n’imaginent pas que, par un seul vote, ils envoient siéger le même élu au département et à la région.

De la même manière, ils n’ont pas intégré les modifications, devenues assez marginales, concernant la spécialisation des compétences, repoussée après 2014. Là encore, cette loi reste au milieu du gué, ce qui est sa caractéristique fondamentale, et imposera de toute façon – quelles que soient les majorités futures – de profondes modifications.

Vous avez voulu mettre la charrue devant les bœufs : supprimer la taxe professionnelle et statuer sur la concomitance des élections avant de réformer l’architecture des collectivités, rationaliser la carte intercommunale sans officiellement présenter les nouveaux découpages cantonaux.

Vous avez fait le procès des élus, trop nombreux, trop coûteux, pour créer des assemblées régionales pléthoriques.

Vous avez affirmé que le chevauchement des compétences coûtait 20 milliards d’euros, tout en indiquant que les ressources des collectivités seraient garanties…

On aperçoit encore davantage aujourd’hui les difficultés occasionnées par cette réforme mal préparée. Nous sommes presque tous convenus du bien-fondé de la rationalisation de la carte intercommunale et nous l’avons dit, mais – là encore – par des méthodes contestables, un calendrier inadapté, nous assistons à une véritable cacophonie dans les différents départements ; la rationalisation se décline de manière totalement différente, y compris dans des départements voisins, avec des conséquences importantes dans l’avenir.

Dans de nombreux départements, il apparaît à l’évidence qu’il eût été de bon sens de rationaliser la carte intercommunale en harmonie avec le découpage des nouveaux cantons, qu’il eût été raisonnable de connaître les principes de base retenus par le Gouvernement, la question de la modification du tableau étant très marginale ; or, c’est le silence absolu jusqu’à cet après-midi. Nous ne connaissons que le nom de celui qui tiendra les ciseaux, au demeurant éminent et compétent stratège cantalien.

À l’examen, le tableau des conseillers territoriaux est l’illustration de l’absence de cohérence et de l’aggravation du déséquilibre structurel entre les territoires.

Même si le Conseil constitutionnel a validé les principes de la répartition des conseillers territoriaux au sein des régions, nous devons insister sur le fait qu’au niveau national cette répartition – cela est incontestable – entraîne une distorsion de représentation des électeurs. Des départements de population semblable pourront avoir un nombre sensiblement différent de conseillers territoriaux, ce qui pose la question de l’égalité de suffrage.

À titre d’exemple, la Haute-Vienne comme les Deux-Sèvres ont une population d’environ 353 000 habitants. Mais le premier département sera représenté par 43 conseillers, contre 27 pour le second. Il est, certes, très difficile de parvenir à une représentation strictement équitable sur l’ensemble du territoire national, mais, en l’espèce, les écarts apparaissent disproportionnés au regard de la finalité initiale du texte.

Ces exemples sont nombreux et montrent à l’évidence que l’ouvrage devra être remis sur le métier, nous en sommes tous conscients, quelles que soient les travées sur lesquelles nous siégeons.

Mes chers collègues, après la commission mixte paritaire, j’avais déclaré à cette tribune, que la nouvelle architecture territoriale élaborée par le Gouvernement relevait du « baroque non flamboyant ». Cela n’a pas changé. Aussi, pour revenir à une architecture digne de notre République, je vous invite, mes chers collègues, à voter notre motion tendant au renvoi à la commission. (Vifs applaudissements sur les travées du RDSE, ainsi que sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.)

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